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关于加强法官业外活动监督的调研
时间:2015-03-27  来源:  作者:  点击数:  分享到:

2014年全市法院重点调研课题暨参与省高院重点课题

 

关于加强法官业外活动监督的调研

松阳县人民法院课题组

 

法官业外活动监督是一特殊领域,各方虽有一定的关注与探索,但理念、机制、成效均有不足。我们开展本课题调研,是在新形势下重新审视这一热点,尝试检讨制度文本与监管实务现存问题,结合司法改革趋势及当前法院工作,重构监管机制,以期对法官业外活动实现行之有效的监管。

一、监督法官业外活动的必要性

(一)法官职业的特殊性

“在现实生活中,人们更多的把法官而不是立法者看作是法律的更为具体的代表。”[1] 法官行使国家审判权,在法律系统中独立掌握司法权,处于司法者、裁判者的法律地位。如果说法院是社会关系的调节器,是实现社会公平正义的最后一道防线,是民众、法人、其他组织权利保护与救济的最后途经与手段;那么,法官就是这个调节器的直接掌控人,是法律的执行者,是法的实现者,是各类矛盾纠纷的最后裁决者。如斯,法官似乎也就成了社会公平正义的化身,成了人类良知的守护神。社会公众对法院或法官的普遍认知与期待,就是将其视为法律的塑造者与法律的传道者,视为法律传统的继承人与法律理想的捍卫人;认为法官就是正义、公平、权威的神圣化身,是观察敏锐、体察入微、判断准确、裁决客观的睿智精英,是知识渊博、学术等身、修养高雅、举止高蹈的超然高人。而在我国,长期的法政一体司法传统,使得民众对“包青天”这样的裁判角色期许甚高、期许甚多,这些期许又潜移默化为衡量法官的一般标准或价值。

从总体上看,我国法官具有法律人、社会人、政治人角色。[2] 但无论是对其一还是对其全部而言,法官特殊职业所理应具有的尊荣与权威,都绝不允许民众发现或接受法官于业内或业外有足以降低其评价的负面言行,这包括违背法律纪律的言行,也包括违背道德伦理的言行,甚至包括违背公序良俗的言行。因为,这些反向现象必将削弱其权威、玷污其形象,致使民众对司法徒增疑虑,对司法公正不再信任,对司法信念产生动摇,对司法救济产生迟疑。若如此,社会心态将发生可怕的嬗变,社会治理也将变得愈发困难。

(二)法官形象的重要性

1988年《加拿大法官职业道德准则》专门引用了一段Gerald Gall的名言作为前言:“按照公众的期望,法官在智慧、举止、仪态、以及人文思想等各个方面都应是超凡脱俗的。故而,除法官之外,社会中不会再有任何其他的群体能够达到这一标准”。[3] 在这里,法官的形象是基于公众的视角展现的,而且公众有其既定标准,很高。不但对法官智力、修养等内在因素有所期望——“超凡脱俗”,还对法官举止、仪态等外在表现同样期望——“超凡脱俗”;总之,法官形象超越社会其他任何群体!正因如此,同一准则还提出:“对法院判决的接受和支持有赖于公众对法官的正直和独立的信心。反过来,这又有赖于法官对自身行为的高标准要求。”[4]

我国《法官职业道德基本准则》明确要求,法官“在本职工作和业外活动中严格要求自己,维护人民法院形象和司法公信力”。其中提出一个重要命题“法官个人的业外活动与法院形象、司法公信力密切相关”。对此,谭世贵教授在其专著《中国法官制度研究》中进行了较为透彻的阐释:“由于法官职业的特殊性以及社会公众对法官的期望值的不断上升,因而对法官的要求不仅体现在法官是否严格地履行其司法职责方面,也体现在法官是否能够自觉约束其业外活动,维护其形象方面。法官形象决定司法公信度,也就是说,公众对司法的信任一般都建立在法官的行为之上,而法官任何时侯的任何不当行为都有可能导致公众对司法的信任的减退。因此,法官在业外活动中要特别注意避免发生影响司法信誉的行为,使可能出现的与司法职责的冲突减至最低限度。”[5]

(三)业外监督的必要性

法官业外活动是指法官于履行司法职责范畴之外的、与其职责无关的一切社会活动或个人行为。判断法官活动是否业外活动的关键,就是看其是否与其司法职责切割干净。但是,姑且不论个人隐私权问题,法官业外活动也并非完全的或绝对的属于其个人性质的活动。即使时间和空间因素使得该条件下法官的活动并非履职时间、场所或范围,只要存在被他人知晓其身份的可能,其一言一行就受制于既定法律纪律的约束,受制于高于要求一般民众遵循的道德伦理水准的约束。“这是从事法官这一神圣职业所必须付出的一种牺牲”。[6]《香港法官行为指引》第23条就明确表示:“法官跟市民一样享有权利和自由。不过,必须要认同和接受的是,法官的行为会因其司法职位而受到适当的限制。”《加拿大法官职业道德准则》进一步指出:“法官在法庭内外的行为,注定都是公众审查和评论的事项。所以,法官们必须接受对其活动的某些限制,甚至包括那些假如由同一社会中的其他成员做出来便根本不会引起关注的活动。”[7]

纵观各国和地区的法官制度,归纳起来,比较共性的认知是,法官业外行为及其活动若有不当,将对法官形象乃至司法公正带来不利影响。因而原则上规定法官业外活动受制的底线,一是遵纪守法,二是恪守道德伦理,三是避免损害法官形象,四是不能危害司法公信力。因此,对法官业外活动给予一定约束与监督,成为势在必行之举。例如,在美国,《美国法官行为准则条例》、《司法行为守则》对美国法官行为及活动进行了细致的规定。在加拿大,《加拿大法官职业道德准则》为“联邦任命的法官们提供职业道德指导”。在日本,《法官弹劾法》规定,弹劾理由有二,一是违反职务上的义务并严重怠职者,二是不论职务内外,有明显损害法官威信的不正当行为者。在我国香港地区,《法官行为指引》列举法官在庭内和庭外的行为准则,其中规范法官业外行为与活动的条款就有24条。

二、法官业外活动监督存在不足

(一)监督主体的多元化

在我国,对法官进行监督的依据不可谓不多;包括《宪法》、《监督法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《法官法》、《公务员法》以及法官工作纪律等。监督内容包括法官是否正确履职,严格适用法律,依法办案,以及法官是否遵守法官职业道德准则和法官行为规范。也因此,形成对法官监督主体的多元化。根据宪法和法院组织法,国家权力机关——人大及其常委会任免法官,受理群众对法院及法官的申诉和意见,也就可以监督法官;根据党员干部管理办法和公务员管理办法,党委及其纪检机构可以监督法官,因为全部法官属于参照公务员法管理对象,大多法官属于党员干部;根据政协章程,政协可以监督法官,因为法院及法官也属于“国家机关及其工作人员”范畴;根据法院组织法,上级法院与法官所在法院均可以监督法官;根据法院组织法和诉讼法,检察院可以监督法官;根据宪法,人民群众可以监督法官;根据诉讼法,当事人可以监督法官;根据律师法,律师可以监督法官。虽说各种监督主体行使监督权的权限、方式不尽相同,但作为法律肯定的监督主体地位却并不含糊。

这也反映出,我国司法改革面临的历史遗留困境——计划经济时代大一统体制构建的一元化领导下各司其职设计与实践。法院管理与法官管理的浓厚行政化色彩,使得受制于行政系统的法院,只能成为党政系统的一个嫡系延伸或直接就是组成部分,架构其中,上承下接,不具完全行为能力,职权、职能、职责均需顺沿党政系统圈定、考核、评判而定。这与国际司法标准及域外司法制度有所不同。为确保司法独立,保障法官地位,维护法官权益,同时有效监督法官,国际通行办法是确定某种特定的非行政机关的专属监督、惩戒机构,适用准司法程序来审议法官行为不当,听取法官辩解,作出惩戒决定。1982年《国际法曹协会司法独立最低标准》第五条规定:“行政机关对于司法职务不得监管。”第四条第一项规定:“……行政机关不得参与法官惩戒之裁决,对法官之惩戒或免职,应授予独立于行政机关之机构为之”。[8] 1983年《司法独立世界宣言》第二之七条第二项规定:“行政机关对于司法职务不得监管。”第二之三十三条规定:“法官免职或惩戒程序之进行,应由法院或由法官及法官选出之人员以法官为多数之委员会审理”。[9] 美国、德国、法国、巴西、日本、加拿大、奥地利等国,都是通过设立专门机构,对法官不当行为进行审查与惩戒。

(二)总体要求的不一致

2010126,最高院修订后重新发布《法官职业道德准则》和《法官行为规范》,其中业已反映最高院高度重视对法官业外活动的约束与监督,成为当前各级法院重新认识这一问题、对待这一问题的制度基础。但这两个文本关于法官业外活动的总体要求,存在的各行其是现象,不够严谨、不够严肃。相同的是,两个文本都是基于建构与完善法官自律制度,期望达到加强法官业外活动监督目的而制定的。不同的是,两个文本的着眼点并不一致。《法官职业道德准则》约束法官业外活动,担心的是法院形象和司法公信力。《法官行为规范》约束法官业外活动,担心的是影响法官公正履职和法官形象。

“公信力是法律规则和法官独立的基础。法官行为的失误和受人质疑,会侵蚀公众的这一信任。”[10] 我们相信,法官业外活动若违背法官职业道德准则与行为规范,无论是其一,还是二者兼有,都势必影响法官形象和法院形象,危害司法公信力。但是,在此语境下,无论是涉及特定个案,还是涉及某段期间的一系列案件,即使该法官仍然做到了公正履职、坚持了公正办案,恐怕前述不利影响甚至是负面评价依然不会减弱。因此,我们认为,监督法官业外活动,或换言之,要求法官在业外活动中遵守职业道德准则与行为规范,其大前提应当是维护法官形象与法院形象,维护司法公信力。而相关规定也应当是呼应这一逻辑前提作出的。

(三)监督范围的宽泛化

《法官职业道德准则》第25条正是约束法官业外活动的基本条款:“加强自身修养,培育高尚道德操守和健康生活情趣,杜绝与法官职业形象不相称、与法官职业道德相违背的不良嗜好和行为,遵守社会公德和家庭美德,维护良好的个人声誉。”此外,另有第7条遵守政治纪律、保守审判秘密,第16条禁止不当交往,第17条不搞经营活动、不提供判前咨询,第18条禁止家人利用法官职权谋取利益等,与法官业外活动监督有关。《法官行为规范》则有“业外活动”之专章明示监督范围,涉及条款为第8089条。包括“基本要求”和“受邀请参加座谈、研讨活动、受邀请参加各类社团组织或者联谊活动、从事写作、授课等活动、接受新闻媒体与法院工作有关的采访、本人或者亲友与他人发生矛盾、本人及家庭成员遇到纠纷需通过诉讼方式解决、出入社交场所、家人或者朋友约请参与封建迷信活动、因私出国(境)探亲、旅游”等9个方面。

我们认为,司法的本质属性是独立性、公正性、权威性。法官言行,无论是业内还是业外,但凡与此冲突、相悖、矛盾,有碍司法中立、客观,有碍司法公平、公正,有碍司法权威、公信,均需予以纠正与究责。确立这一原则,就能审视法官业外活动的敏感领域,厘清其监督重点,而不是挂一漏万、似是而非的宽泛范围。例如,《法官职业道德准则》对法官业外活动监督范围有所列举,但显然并不充分,且条目笼统,含义不清,外延较模糊。而《法官行为规范》是否已将“法官选择宗教等信仰动向”、“法官业外兼职”、“法官及其家人涉足商业活动”纳入监督范围,也是值得商榷的;而此处列举的这些行为,无疑恰恰是容易发生公众对法官产生偏见或疑虑的,或者说偏偏应为监督范围内的。

(四)监督行为的边缘化

20138月,上海法官“集体嫖娼”事件震惊上下。媒体广泛、深度介入,披露的一个细节值得我们关注。一起案件当事人业经闸北区法院一审、市二中院二审、市高院申诉,均失败;又向有关部门反映,无果;房子也被法院强制执行。当事人不服,认为对方当事人及代理人均系赵明华亲属,赵明华可能在案件审理中进行干预,影响了案件的公正裁决。走投无路之下,遂长期跟踪法官赵明华,“耗时一年努力收集证据”,取得了赵明华涉嫌违纪的一系列视频资料,其中包括赵明华频繁高档消费、拥有多套房产、与其他女性存在不正当交往等涉嫌违纪的内容;仅事后一次性提交给市纪委的视频就长达30多个小时。

且不论败诉当事人“取证”行为是否合法,但这一事件暴露出来的包括当事人所在法院在内的各种监督主体的失职,对法官监督的失位、监督手段的苍白无力、监督行为的边缘化,令人触目惊心。据报道,早在200412月,上海法院就出台了150条《法官行为提示》,规范法官业外活动;据称是“为法官和其他法院工作人员的行为规范提供可操作性的提示或指南”。[11] 四法官违纪事件后,201312月上海法院再次出台《法官业外活动行为规范及监督管理规定(试行)》和《上海法院“八个禁止”的规定》,似有亡羊补牢之意。但纵观这一事件,原以为我们可以信赖的制度设计、监督机制、多元共管、信息渠道、情况反馈等等,全部闭塞和失灵,且并非一时半会儿,起码“长达一年”!回顾总结这一事件,过于信赖或仅仅信赖法官个人的自律,天真地以为游离于边缘的监督行为,能够及时准确地触及法官业外活动之异动,以为既有制度机制能够灵敏反应,察觉苗头、捕捉信息、发现问题、预警在先,然后即可启动调查、迅速判断、甄别是非、进行究责,——实为痛定思痛的前车之鉴。

(五)监督办法的笼统化

安平法院院长李文辉雇凶杀情妇[12]和漯河中院副院长王晔拖欠贷款不还[13],可谓监督失败的两个典型案例。两名当事人都是贵为法院之领导,违纪时间都并非一时半会儿。李文辉院长金屋藏娇,不可能做到密不透风;王晔副院长避债十年,也不可能做到滴水不漏,可我们这么多的监督主体,这么多的监督办法,“硬是”没察觉,“硬是”没反应,直至东窗事发,大势不妙,才祭出雷厉风行、大刀阔斧、釜底抽薪的杀手锏,瞬间查处、法办。检讨起来,法院外围的各种监督,多头行事,政出多门,实则监督乏力,往往流于形式主义,常见浮光掠影式的观察、蜻蜓点水式的视察、语焉不详式的调查、王顾左右式的考察,其实触角难以真正触碰到法官业外活动领域。法院内部的各种监督,往往把注意力放在法官业内范围,这从最高院不厌其烦地针对审判工作印发各种禁止性规定,三令五申规范法官履职从业,就可以一窥端倪。

依逻辑推断,安平县法院李文辉院长、漯河市中院王晔副院长都是目标显赫人物,不可能没经过“监督办法”之监督,但显然都波澜不惊、纹丝不动、平安无事——即使时间跨度这么久!这也充分说明一点,现行监督办法,尤其是针对法官业外活动的监督办法,貌“多”实“少”,貌“实”实“虚”,貌“细”实“粗”——简言之,失之笼统。

三、完善法官业外活动监督机制

(一)破解业外监督的复杂性

针对法官业外活动进行监督,其必要性固然毋庸置疑,但是,这项工作也并不简单,涉及到一些非常敏感的话题,也是历来人们经常争议的题目;其中,法官个人自由与隐私权问题、法官参与世俗生活以及对法官业外活动监督的基准等,尤为突出。

1、法官的个人自由与隐私权

在我国,为保障司法的独立,法律赋予法官充分的个人自由,并予保障。但给予其个人自由同样也有必要的边界限定,并非绝对的自由。最基本的,就是忠于职守,遵纪守法,清正廉明,接受监督。1985年联合国决议《关于司法机关独立的基本原则》第8条申明:“根据《世界人权宣言》,司法人员与其他公民一样,享有言论、信仰、结社和集会的自由;但其条件是,在行使这些权利时,法官应自始至终本着维护其职务尊严和司法机关的不偏不倚性及独立性的原则行事。”[14] 《司法独立世界宣言》第二之十条,《国际法曹协会司法独立最低标准》第四十一条,均有类似规定。也就是说,国际公认的法官个人自由,也是具有前提设置的,即必须维护法官尊严——它当然包含着法官形象与法院形象之涵义,维护法院的中立性与独立性。

法官隐私权同样重要,也同样受到法律保护,且有过之而无不及。但是,我们清楚,法官角色并不单纯,其兼具自然人、社会人、法律人的角色交织情形,使之隐私权讨论也异乎寻常。然而,种种疑虑或小心翼翼,都无法对抗维护司法公正、维护司法公信力的决心和公众对法官的期望。法官肩负的期望角色——国家权力机关与社会公众对其设定的理想的规范和公认的行为模式,迫使其自愿放弃或牺牲部分隐私权,以利于有权机关与公众的监督。自觉接受监督、主动接受监督——包括一些涉及个人隐私权的领域——成为选择法官职业的人们必选之义务。因此,“在司法职责的要求与个人私生活、家庭的合法需要之间,法官们需要通过努力求得微妙的平衡”。[15] 而作为制度设计者的权力机关,也当然的承担着平衡这种监督行为与隐私保障的冲突之责任,有效调控“监督介入法官个人隐私”的行为与活动的范围、程度。

2、法官参与世俗生活

《美国法官行为规范》就法官“业余活动”作出注释:“法官与非法律活动完全隔绝既是不可能的,也是不明智的;法官不应孤立于他所生活的社会之外”。[16]《加拿大法官职业道德准则》指出:“当然,法官也有私生活,他们也有权尽可能的享受作为公民的权利与自由。甚至可以说,绝世独立的法官不可能成为好法官。不恰当地隔绝于所服务的社会,不仅对法官的个人发展不利,也对公共利益的保护不利”。[17] 首席大法官格拉德·福特克斯在其名著《写给法官的书》中强调:“(没有说)要将法官群体置于象牙塔内,要求他们切断与服务社会的组织间的所有联系。法官是社会组成的重要部分,我们不希望法官们都生活在社会的边缘。实施司法权的要求恰恰相反,这样做有违实施司法权的宗旨”。

无庸置疑的是,无论如何,我们都不可能将法官置于社会生活之外。法官也是社会成员一份子。特别是,法官一旦走出法庭,来到街头。他的身份更多的只是一位小区业主或交房租的住户,家庭里的丈夫或妻子、父亲或母亲、他人的兄弟姐妹等等,社会关系中的同学、朋友、网友等等。但是,此时其法官角色、社会地位并未消失,只是处于情景转换条件下的蛰伏状态,附加其身的一整套权利、义务的规范与行为模式并未清除归零,无论其自己如何推托,人们始终视之为“某某法官”——即使称呼改变但潜意识认知未变。鉴于此,我们不得不承认一个结论,法官参与社会生活是不可避免、不可替代的,法官也是世俗生活一分子,既有不可动摇的必要性,同时具有不可小觑的风险性。

3、法官业外活动监督基准

法官涉足社会生活的业外活动客观需要、客观存在,不可能掳夺,不可能扭曲,也不可能“城堡化”;但鉴于其中不可回避的风险性,监督也是必需的,更是法官应当自觉接受的。有所争议或有所疑难的,是确定法官业外活动的监督范围——哪些可以监督、哪些应当监督。但可以肯定的一点,底线或最低标准从无争议。1982年《国际法曹协会司法独立最低标准》第四十六条规定:“法官应避免表面上足以引起偏见之任何行为”。[18]前引1985年联合国决议《关于司法机关独立的基本原则》第8条“法官应自始至终本着维护其职务尊严和司法机关的不偏不倚性及独立性的原则行事”,更是进一步明确了法官行为——包括其业内及业外——应当恪守的底线或最低标准,即无论自律还是他律,都照此基准。《德国法官法》制定“法官之特别义务”,第三十九条规定:“法官于职务内及职务外之行为既政治活动中,应保持人民对其独立性之信任不受损害之态度”。[19] 《美国法官行为规范》准则五规定:“法官应尽量限制自己法律以外的活动,以使可能出现的与司法职责的冲突减至最低限度”。[20]我国《法官职业道德基本准则》第三条规定:“(法官)在本职工作和业外活动中严格要求自己,维护人民法院形象和司法公信力”。《法官行为规范》第八条规定:“(法官)不得参加有损司法职业形象的活动”。

归纳起来,对法官业外活动监督的基准,国际司法标准和我国司法规范具有高度统一性,就是考量法官的言行、表现是否足以引起他人产生偏见或疑虑,损害司法公正,损害法官形象和法院形象,损害司法公信力。这一基准的确凿无疑,为法官监督制度奠定了坚实的法理基础,为构建司法伦理体系提供了坚实的思想架构,为开展法官业外监督工作提出了明确的衡量标准。

(二)增强业外监督的他律性

构建一个适合司法规律的法官监督机制,克服既往行政化色彩浓厚的政出多门现象,克服既往过于依赖法官自律的放任态势,确定“法官业外活动”之监督范围,建立职责独立且明确的监督主体,摸索与拓展行之有效的监督办法,增强对法官业外活动监督的他律性。

1、法官业外活动监督范围

纵观国际司法经验,对法官业外进行监督或约束,动机主要是保障司法独立,排除政治及利益干扰,防止法官不当行为对司法产生负面影响。其中,法官“不当行为”,或称其为“行为不检”、“不适当行为”等,含义广泛。让-马克·白休斯的解读是“法官的不适当行为不仅仅指违法行为,若因其行为损害了公众对司法的信任(尽管其行为可能并没有严重到违法程度),也属于不适当行为”。[21] 但总体来看,主要反映以下三个方面。一是政治方面的。《国际法曹协会司法独立最低标准》第三十六条规定“法官在其任职期间,不得为行政机关之职务”,第三十八条规定“法官不得在政党中任职”;其他,诸多国家就法官业内业外言行提出约束,包括对待宗教、种族、文化、性别、民族、残疾人、弱势群体等的态度、观点及做法,也需谨言慎行。二是商业方面的。《国际法曹协会司法独立最低标准》第三十九条规定“法官不得执行法律业务”,第四十条规定“法官应禁止商业活动”;《司法独立世界宣言》第二之二十九条规定“法官不得执行法律业务”,第二之二十九条规定“法官应禁止商业活动”。三是道德方面的。《国际法曹协会司法独立最低标准》将违背良知、“足以引起偏见之任何行为”作为戒律;《司法独立世界宣言》将“行为不检”作为免职条件之一。[22]

依据前述法官业外活动之监督基准,可以肯定,但凡与该基准存在冲突之法官业外活动,即属于监督范围;其中,一些高发或易发冲突的途径、平台、机会等,应当予以明示并警惕。我们认为,法官业外活动的此类敏感领域,也就是监督的主要范围,一般包括政治方面、商业方面、道德方面等三个方面。只有在这些方面发生异动,法官的业外活动才有可能严重影响和动摇其个人形象,进而严重影响和动摇法院形象和司法公信力。政治方面监督范围包括,是否遵守政治纪律,是否参与不良社团组织,是否涉足宗教活动或封建迷信活动,是否遵循司法为民,是否保守审判秘密,是否维护司法权威等;商业方面监督范围包括,是否恪守法官的清廉,是否存在私自经商,是否有不当投资牟利,是否有存疑的兼职,是否与当事人或代理人有不当利益往来,是否有家庭成员利用法官的职权谋取不正当利益等;道德方面监督范围包括,是否遵守社会公德,是否遵循公序良俗,是否恪守道德底线,是否尊从传统伦理,是否保有高尚情趣、健康嗜好与文明社交娱乐等。

2、法官业外活动监督主体

对法官业外活动进行监督,我国现行监督体制多头管理、政出多门的监督主体设置并不理想,实践证明,效率不高,成效也不好。在去行政化这一点上,借鉴成功的域外司法经验未尝不可。法国图卢兹大审法院副院长让-马克·白休斯在研究“法官管理问题”时谈到:“必须特别提到一种经常在大陆法系国家中出现的制度,这种制度似乎在普通法国家也在发展,这就是司法纠察员制度。它是一个由经验丰富而且独立的法官组成的中央机构。……如果出现了像指控法官行为不当这样的问题,它也履行一种管理监督职责”。[23]

为防止行政机关或其他机构以各种途径影响司法独立,确有必要建立一个类似机构,成为法官监督之权威主体与自治机构,行使监督、检查、究责、惩戒功能。这也符合《国际法曹协会司法独立最低标准》和联合国《司法独立世界宣言》之明示要求。前述美、德、法、日等若干国家正是如此设置的。这一制度的设计与实施,也为法官惩戒纳入准司法程序奠定基础。避免出现此前不知、曝光即查、一查即惩的反逻辑现象。对此,有研究者早在十年前就谨慎地提出:“改变行政化的惩戒机构设置,适度引进法官自治的理念,尝试、借鉴法官委员会的机构模式”。[24] 而且,也是在十年前,北京市海淀区法院在全国成立了首家法官自律委员会;其后,据媒体报道,20041020日,西安市碑林法院成立了西部地区首家法官自律委员会。[25] 据称,该机构的职责是通过约束法官业内、业外活动,树立法官良好形象。一方面,监督法官履行职业道德准则,对违反职业道德基本准则的行为进行惩戒;一方面,维护法官名誉不受非法侵害。在程序方面,采取公开听证、集体评议、公布结果的方式进行调查与处理。

3、法官业外活动监督办法

“从实施的效果来看,由于规定的不科学、责任的不到位、自律机制的不完备等原因,法官自律的效果并不明显”。[26] 当前及今后一个时期,加强法官业外监督应当成为重要工作,而强化他律,则是势在必行的。其中,法院理应发挥主导作用,主动承担主要职责,勇于成为主要力量。在此基础上,法院也要主动兼容其他机构及其他渠道,集成信息,形成合力,整合各种办法,开展有效监督,切实维护法院形象,维护司法公信力,取得公众的理解与支持。若法院责无旁贷,则应进一步转变监督理念,改进监督办法,改善应对机制,切实避免监督工作落入类似(材料五)那种“十年不觉晓,一朝闻惊雷”的尴尬境地。

依照司法公开原则,法院要坚定不移地打造内设纪检监察机构对外联系沟通平台,完善来信来访的接待处理机制,面向社会公布法院专设监督电话、电子邮箱、官方微博微信等,承诺保护联系人,便于公众反映法官业外活动不良情况、投诉和举报法官不当行为、听取相关处理情况反馈等。法院纪检监察机构及时将收集的信息传递给法官自律委员会,委员会受理后,依照既定程序,分别启动调查、听证、评议、处理和惩戒工作。与此同时,法院要在畅通主渠道之际,善用新渠道,兼顾其他渠道;纪检监察机构要早介入、早谈心、早教育;法官自律委员会受理纪检监察机构报送的法官涉嫌违纪违章案件后,要早分析、早质询、早处理。

在探索有效监督办法方面,要注重预警,关注热点,构建灵动的信息反应机制。对此,一些法院的成功经验值得借鉴。上海市二中院的做法是,根据业外活动不检点必然会反映在职务活动上的规律,明确将政治上放松要求、上班精神萎靡不振、工作精力不集中、热衷打听他人审理的案件情况、与当事人及代理人关系密切、社交活动多、经济收支状况反常等15种情况,列为预警重点对象,并确立了按级负责、定期分析、重点预警、定期考核检查等制度,力争将业外活动失控情况控制在最小范围。[27]

(三)强化业外监督的综合性

对法官业外活动进行监督,绝非一招一式即可中的,就这一系统工程而言,强化其基本要素,完善其基本架构,塑造其综合性,才是根本。其中,缺失的司法伦理准则亟待构建,重复交叉且互有出入的监督与惩戒依据有待完善,惩戒体制的行政化设置应予修正。

1、构建司法伦理准则

检讨我国法官管理,除了浓厚的行政化色彩,党政不分,法官隶属奇特——既是法官又是公务员(大多数人还是党员干部),考核机制背离司法规律等不足之外,法官自律机制的失灵,也是法官业外活动监督失位的重要原因之一。而法官内心自律不足,足以架空相关依赖其自律才能体现效果的制度,令其几乎形同虚设,这其中最重要的根源,应当是司法伦理建设滞后所影响的。一位法学院院长在其《二十年来法官违法犯罪问题的分析》一文中指出:“如此细密的法网,却并未使法官或法院干警的违法犯罪现象得到根本的遏制,其背后的原因恐怕就不是‘法制不健全’几个字可以概括得了的”。[28] 为揭示“司法腐败”的根源,他还语出惊人地断言:“直到今天,在司法领域内也没有孕育出相对独立的价值目标与伦理准则”。[29] 姑且不论该教授的观点是否有些武断或偏颇,但他指出的这一缺陷确实多多少少存在,这应是不争的客观事实。

我们认为,权力制约有赖于法律体系及其相关制度的健全,有赖于形成权力制衡的架构组织,更有赖于掌握权力的人源自其内心的自律。而法官的自律,全凭其意志、认知和心理状态来掌控。若希望法官自律与其言行相得益彰,就势必建立强大的司法伦理准则,使这一潜移默化的精神力量坚如磐石、重于泰山,足以使得法官头脑清醒、意志坚定,不会再为一时的本能和欲念轻易俘虏,不会再被一瞬的非理性的冲动与激情轻易驱使。司法伦理的培养,可以增强法官的正能量,使得其品格提升,内心强大,定力增加,而不易接受外界诱惑和物欲蒙蔽。此时,法官也会自觉认同那些科学合理的他律设置,内化于心,外化于行,从而成就法官监督制度的预期作用及良好效果。

这方面,结合核心价值观与优秀传统文化,积极打造内涵丰富的法院文化,熔铸富于人文精神的司法伦理,应是一条可行途径,一些法院的积极探索也取得明显成效。浙江松阳法院融汇优秀文化因素和时代精神,联系实际,提炼院训,铸造院魂,使集思广益结晶而得的“公、勤、谨、廉”四字院训成为其法院文化建设的一大亮点,成为对法官具有指导意义的行为准则和共同认同的价值追求。从实践来看,“公、勤、谨、廉” 四字院训树立法院文化的鲜活具象,铸就传统菁华与时代气息有机交融的司法伦理,使之具有极大的感召力和感染力,深刻影响着法官的思想、认知与情感,对法官自愿加强自律和自觉接受他律都是不无裨益的。

2、完善监督与惩戒依据

回顾我国法官监督与惩戒制度建设,大体上呈现两类,一类属于法律范畴,一类属于法院制度。在观念上更多的沿用了党员干部和公务员的监督与惩戒办法,对司法人员并不很贴切。而且,正如前述,叠床架屋似的制度体系庞杂而凌乱,适用不一,权威受损,不利于对法官的业外监督与惩戒工作。2010年最高院修订颁布《法官职业道德准则》、《法官行为规范》应是一大进步。但囿于制度设计者的认识局限,并未厘清法官监督与公务员监督、党员监督的本质不同,也未同步进行废改工作,及时清理旧存的其他“不一致”的制度规范,造成眼下“本本”还是过多过杂,甚至各说各话,不统一,不衔接。

要摆脱对法官监督与惩戒的行政监察模式,法院亟待建立司法自觉——遵从司法工作规律,认清法官职业特殊性,借鉴国际司法范例——研究出台准司法化的法官监督与惩戒规范,或者说废改其他互有冲突、互有重复的规范,进一步完善现有的《法官职业道德基本准则》、《法官行为规范》,使之成为法理清晰、逻辑严密、管辖明确、操作可行、权威可靠的规范性文件,成为法官乐见、接受、遵从与公众理解、认同、支持的法官行为典范,也便于法院纪检监察机构和法官自律委员会遵照执行。除此之外,起码最高法院自己在今后别再一时兴起又以其他名目颁布类似东西,或“通知”、或“意见”、或“规定”等等;若确需补充、调整、发展,可以最高法院“修正案”方式出现。例如,《关于“五个严禁”的规定》,要么吸收进入,要么干脆废止。而最高法院之下,其他任何法院不得重复出台关键词雷同的规范文件、“贯彻意见”、“指导意见”等,杜绝文本多头与文本歧义。

3、遵循准司法程序惩戒

审视前引案例,若非媒体曝光引发舆情轰动,高压之下当事人即刻或认罪、或认错,党委、人大、纪委、法院纪检监察机构等火速作出处理决定,才没让人觉察其中隐含的程序问题,并引起重视。设想,如果一旦针对法官业外活动涉嫌“不当行为”的投诉、举报、曝光等出现,不管事实如何、证据如何、是否存疑等,均按照这一“特快办理”模式进行,由党政主导、于准司法程序之外推进、没有听证举证、缺乏不服救济等,那么,一般情形下,法官不幸陷入就很难解脱,其结果也很难令人心服口服。

设置法院主导下的法官监督与惩戒准司法程序,保障司法独立,保障法官权益,符合国际司法通行做法,并非空穴来风,或多此一举。联合国《司法独立世界宣言》第二之三十三条第一项规定:“法官免职或惩戒程序之进行,应由法院或由法官及法官选出之人员为多数之委员会审理”。第二之三十五条规定:“对法官之惩戒程序,应确保对被诉法官公平及给予充分的听证机会”。[30] 我们强调法官自治,希望建立法官业外活动监督与惩戒机构的法院主导状态,并不是说要排斥党委、人大、检察院、纪委、新闻媒体、社会舆论和公众的监督,不是要排斥既有体制安排的党委人大、检察院、纪委等惩戒机构的介入,而是希望在此之前应以法院主导,充分发挥法院纪检监察机构及法官自律委员会的作用,按照准司法程序的安排,更加注重程序,更加注重保障法官权益,保障司法独立,保障司法权威,也为法官自我救济提供有效途径,为其后的法官惩戒奠定坚实的程序与实体基础。

 

 

 

 

 



[1] 喻中著:《权力制约的中国语境》,法律出版社201311月第1版,P201.

[2] 陈增宝著:《法官心理与司法技巧》,中国法制出版社20123月第1版,P1P20.

[3] 《加拿大法官职业道德准则》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P164.

[4] 谭世贵著:《中国法官制度研究》,法律出版社200911月第1版,P167.

[5] 谭世贵著:《中国法官制度研究》,法律出版社200911月第1版,P22P23.

[6] 谭世贵著:《中国法官制度研究》,法律出版社200911月第1版,P23.

[7] 《加拿大法官职业道德准则》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P169.

[8] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P595.

[9] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P588.P592.

[10] 《加拿大法官职业道德准则》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P167.

[11] 《上海出台150条“法官行为提示”规范业外活动》,载《新闻晨报》20041231

[12] 据新华社2014417电,河北省衡水市安平县法院院长李文辉因涉嫌雇凶杀死情妇,被刑事拘留。

[13] 据央视2014517报道,河南省漯河市中院副院长王晔拖欠临颍县农村信用合作社贷款本金65万元,十年间本息一分未还,信用社追讨欠款,不但不见面、不签字、不还款,还公然威胁对方。

[14] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P583.

[15] 《加拿大法官职业道德准则》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P169.

[16] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P412.

[17] 《加拿大法官职业道德准则》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P169.

[18] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P599.

[19] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P513.

[20] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P412.

[21] (法)让-马克·白休斯:《法官管理问题初探》,魏晓娜、张炜译;载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P123.

[22] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P586P599.

[23] (法)让-马克·白休斯:《法官管理问题初探》,魏晓娜、张炜译;载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P109.

[24] 毕东升:《法官惩戒制度改革之我见》,载苏泽林主编《法官职业化建设指导与研究》2004年第1辑,P69.

[25] 《西部成立首个法官自律委员会 法官违纪将公开听证》,载《西安晚报》20041022

[26] 谭世贵著:《中国法官制度研究》,法律出版社200911月第1版,P423.

[27] 沈志先:《约束业外活动 提升职业形象 增强司法公信》,载上海市第二中级人民法院网站http://www.shezfy.com/view.html?id=3119201462访问。

[28] 喻中:《二十年来法官违法犯罪问题的分析》,载喻中著《权力制约的中国语境》,法律出版社201311月第1版,P207.

[29] 喻中著《权力制约的中国语境》,法律出版社201311月第1版,P195.

 

[30] 周道鸾主编:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社20009月第1版,P592.

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